COMPRA DIRECTA DE INMUEBLE POR PARTE DEL PODER EJECUTIVO
D.T.C. Nº 1/87.-
VISTA la consulta efectuada por Contraloría Fiscal en estas actuaciones en las que se proyecta comprar directamente un inmueble, se hace imperativo aclarar la situación en general y la particular ante la alarmante interpretación vertida a fs. 10, según la cual para tales bienes no es de aplicación el régimen general de la ley de contabilidad sino la ley de expropiaciones y que, en virtud de ello, el Poder Ejecutivo puede adquirir cualquier inmueble, de cualquier valor, cumpliendo el único requisito de pagar el precio que fije el Tribunal de Tasaciones (formado por funcionarios dependientes del mismo Poder Ejecutivo).-
En general ante la evidente confusión existente en orden a la aplicación indiscriminada de normas contenidas en la ley de Expropiaciones NJF Nº 908, sistema que, generalizado llevaría al caos jurídico; y, en particular, con relación a este trámite en el cual el Poder Ejecutivo se propone adquirir un inmueble en forma directa sin haberse cumplido más requisitos que la mención sobre que sería conveniente adquirir un local (fs. 2), el precio fijado por el Tribunal de Tasaciones (fs. 4), y la afectación preventiva (fs. 8).
I-Regímenes de compras.-
Independientemente de la naturaleza de los bienes, el procedimiento normal para la adquisición está establecido en la ley de contabilidad y normas complementarias.
No obstante, si bien es cierto que a ese régimen deben recurrir los funcionarios en primer lugar y con todo celo, también es cierto que, cuando el Estado necesita un bien para el cumplimiento de sus fines de utilidad pública, no puede depender de la voluntad de terceros cuyo consentimiento no sea posible obtener. Para tales supuestos existe el procedimiento excepcional establecido en la ley de expropiaciones, NJF Nº 908.
Los dos regímenes no son de elección opcional para el funcionario. Este se supone que siempre actuará sin que pueda ser opinable su accionar, demostrando en el trámite administrativo una indiscutible correspondencia entre la situación de hecho y la solución jurídica aplicada.
Las circunstancias, documentadas en la actuación, determinarán irrefutablemente cuándo será imprescindible recurrir al procedimiento excepcional, que significa violentar la voluntad cierta o presunta del propietario o, como se verá más adelante significará, en algún caso, evitar el procedimiento normal reglado para las compras.
Para el caso de inmuebles, la característica de bien natural y de inmovilidad, determinarán muchas veces que el que resulta necesario al Estado sea único e insustituible (como cuando se quiere ampliar una obra pública existente, o realizar un plan de colonización, etc.), como también determinarán que a veces resulte imposible, por no estar en el mercado, el consentimiento del propietario o incluso la localización del o de los propietarios. En tales casos no parece dudoso que corresponda aplicar el régimen excepcional, o porque sería absurdo licitar, o porque sería imposible concretar el mutuo consentimiento.
El régimen excepcional (ley de expropiaciones) admite tres posibilidades:
a)-la compra mediante la declaración de utilidad pública y el juicio expropiatorio (Título VII);
b)-la compra mediante la declaración de utilidad pública, pero sin recurrir a la instancia judicial (Título VI); y
c)-la compra por el avenimiento del propietario, sin previa declaración de utilidad pública (art. 82).
Para un lego puede parecer que el artículo 82 es un mal injerto en la llamada ley de expropiaciones, por cuanto nada tiene que ver con la compra compulsiva, que es de la esencia de la ley. Pero no es accidental la presencia allí de la norma; viene a completar el complejo normativo para los casos en que el inmueble a comprar sea tal que deba ser declarado de utilidad pública, pero que el propietario, teniendo título perfecto, se avenga a venderlo por el precio que le fije el Estado (Tribunal de Tasaciones ), en cuyo supuesto carece de sentido la licitación y puede evitarse el dictado de la ley declarativa de utilidad pública. Por el contrario, si hechas las tratativas no fuera posible concretar la operación debe dictarse la ley, porque el inmueble es necesario y no es posible su compra por el procedimiento normal. Parece obvio entonces que la situación fáctica debe ser la misma, ya se trate de la compra directa del artículo 82 o de la gestión de un ley declarativa de utilidad pública aplicándose aquella norma cuando las circunstancias lo permitan como medida previa a la gestión legislativa.
En la compra directa del artículo 82, el Poder Ejecutivo asume la total responsabilidad, al no haber una declaración legislativa previa; en estos casos, en consecuencia, la ley exige un requisito de mayor cautela: el estudio de títulos que acredite la existencia de título perfecto y que, junto a la aceptación del vendedor sobre venta y precio, garantiza que no se está haciendo una gestión en vano.
Es decir que para comprar directamente, todo lo contrario de lo que se ha pensado, son necesario más requisitos que para comprar mediando una declaración de utilidad pública, y ello es absolutamente justo. El Poder Ejecutivo debe acreditar que existen los motivos por los cuales debería declararse el inmueble de utilidad pública (por ejemplo, que es necesario, único e insustituible), que existen títulos perfectos y que el o los vendedores se avienen a vender por el precio que fije el Tribunal de Tasaciones. Es de reiterar que, si en definitiva el propietario se negara a vender debe ser posible la inmediata declaración de utilidad pública por cuanto, si el inmueble es imprescindible al Estado para sus fines de utilidad general, la adquisición tiene que estar asegurada, o por la compra directa y por la compra compulsiva; no es posible ni siquiera pensar que, dada la negativa del propietario fuera indiferente la compra, por cuanto en ese caso el inmueble inicialmente no era necesario, o era sustituíble por otro lo que escapa a la normativa del procedimiento excepcional de la ley de expropiaciones.
IV- Interpretación
Lo expuesto conlleva una interpretación opuesta a la opinión jurídica expresada a fs. 10 por el señor Ministro Contador Oscar Mario Jorge, los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, según la cual pueden comprar en forma directa cualquier inmueble, cualquiera sea su valor, sin cumplir más requisito formal que ajustarse al precio que fije el Tribunal de Tasaciones, solamente invocando el artículo 82 de la ley de expropiaciones el que, respecto de los inmuebles debe aplicarse en sustitución de la ley de contabilidad.
Dos aspectos deben considerarse separadamente, respecto de la norma en sí, y respecto de su aplicación al caso de autos.
a)-respecto de la norma en sí:
-no es exacto que haya sustituido al sistema de la ley de contabilidad; si así lo fuera, el régimen de la ley de expropiaciones sería el único aplicable eliminándose el sistema licitatorio que representa una posibilidad de obtención de buenas ofertas y precios y una garantía de legalidad;
-Por el contrario, la expresión “podrá” contenida en el referido artículo 82 no autoriza a deducir que este haya sustituido íntegramente el régimen de compras respecto de inmuebles sino que, por el contrario integra el sistema normativo coexistiendo con las disposiciones vigentes;
-no es cierto que el artículo 82 de la NJF nº 908 exija como único requisito formal la existencia de precio fijado por el Tribunal de Tasaciones; por el contrario, contiene expresamente un requisito básico; la existencia de títulos perfectos, e implícitamente otros requisitos como la aceptación de todos los propietarios, del precio fijado por el Estado;
-tampoco es exacto que el requisito referido al Tribunal de Tasaciones se cumpla con la sóla presencia de un dictamen, puesto que el artículo 11 de la misma NJF, exige que el dictamen sea fundado.
b)-en cuanto a la aplicación del artículo 82 de la NJF nº 908 al caso en particular, debe recordarse el sistema interpretativo.
-Interpretación contextual
Se comparte el criterio sustentado por el señor Contador Fiscal, en sentido de que no puede tomarse la norma del artículo 82 en forma aislada, fuera del resto de la ley de expropiaciones, para ser aplicado indistintamente a cualquier caso, y mucho menos en sustitución del régimen normal de compras, no solo por un principio de respeto al orden jurídico existente (ya que la disposición fuera de su contexto contendría una enorme carga de discrecionalidad), sino también porque ello significa desconocer la existencia del sistema interpretativo de las normas jurídicas, en el cual tiene un papel relevante precisamente la interpretación contextual, sumamente valiosa para desentrañar el verdadero sentido y alcances de las leyes.
La NJF nº 908 no es la ley general sino, por el contrario, la ley excepcional de compra compulsiva en la cual, uno de sus artículos no puede ser extraído de la especialidad del contexto para ser investido del carácter de norma general con alcances inadecuados al resto del orden jurídico.
En la demostración por el absurdo, podrían escribirse páginas enteras con ejemplos de lo arbitrario que resulta la extracción de disposiciones aisladas de una ley, para aplicarlas a casos que no son a los que se refiere el conjunto normativo.
-Interpretación lógica
En primer lugar, es importante destacar que, según el dictamen de fs. 10, los llamados Poderes del Estado ya no tienen posibilidad de adquirir inmuebles mediante el régimen de la ley de contabilidad, sino sólo mediante aplicación de la ley de expropiaciones.
En ese criterio expuesto, frente a la necesidad de un inmueble el Poder Ejecutivo en todos los casos debe gestionar la declaración legislativa de utilidad pública o intentar la compra directa, ya que la ley de expropiaciones no prevé otra alternativa. Y si la tratativa de compra directa fracasa, no tendrá más remedio que gestionar el dictado de la ley. Ese procedimiento que es perfectamente razonable cuando se trata de un inmueble sobre el cual puede gestionarse la declaración de utilidad pública, es absolutamente ilógico respecto de los casos en que es posible adquirir indistintamente uno u otro inmuebles, por cuanto se priva al Estado de la posibilidad del concurso de ofertas con mejores precios, y se limitan las posibilidades en los casos de fracasar la compra directa, ya que sería difícil justificar otra compra directa en condiciones perjudiciales.
En segundo lugar, no es lógico inferir para el artículo 82 de la NJF nº 908 un contenido de arbitrariedad impropio de nuestro estado de derecho, y mucho menos referido sólo a los inmuebles, que constituyen uno de todos los posibles bienes o derechos incluidos en la normativa de la ley de expropiaciones y de la ley de contabilidad.
V- Trámite de estas actuaciones
Independientemente y sin perjuicio de la objeción en cuanto a que no es posible invocar la norma del artículo 82 de la NJF nº 908 conforme al estado de estas actuaciones, son de señalar imperfecciones que igualmente hubieran determinado la objeción de ilegitimidad del trámite:
1)-La administración ha actuado sobre la base de una oferta imperfecta, ya que el inmueble estaría en condominio (fs. 4) y es ofrecido por sólo uno de los propietarios (fs. 1), quedando todo el trámite en un marco de inseguridad con potencialidad perjudicial para el caso de no concretarse la venta;
2)-El Tribunal de Tasaciones del artículo 10 de la NJF nº 908 debe fundar sus dictámenes (artículo 11), más en estos casos en que el Poder Ejecutivo asumiría la plena responsabilidad por la compra no habiendo declaración legislativa de utilidad pública;
3)-No existe estudio de títulos, siendo que la operatividad del artículo invocado se subordina a la existencia de título perfecto. Por otra parte, no resulta razonable que el Poder Ejecutivo autorice la compra y luego surja la imposibilidad de vicios de título determinando la producción de perjuicio patrimonial por inoperancia del trámite;
4)-En orden a lo observado en el punto anterior, es de señalar que ni siquiera existe informe del Registro de la Propiedad que acredite la titularidad del dominio y la inexistencia de gravámenes o restricciones, lo que encuadra todo el proceso en un marco de incertidumbre impropio de la gestión, cuya operatividad dependerá de circunstancias que pueden y deben ser conocidas antes del dictado del decreto;
5)-No se han incorporado (pese a que fueron requeridas a fs. 9) las ofertas y el estudio comparativo mencionados a fs. 2, como asimismo el pedido de tales ofertas que se supone previo a la actitud privada. En tal sentido, es de señalar que, en general, la actividad de la Administración Pública es formal y reglada. No es admisible como trámite jurídicamente correcto, la sóla mención del funcionario sobre que se recibieron ofertas (que se suponen pedidas), que se cotejaron y que la que se incorpora es la mejor. Los antecedentes, que deben gestionarse y producirse en el trámite, cobrarán singular relevancia en el caso en que no pueda concretarse la compra proyectada.
VI-Conclusiones
a)-No surgiendo de las actuaciones que procedería declarar la utilidad pública del inmueble que se pretende adquirir, no corresponde aplicar la ley de expropiaciones y, por ende, la disposición contenida en el artículo 82 de la NJF nº 908;
b)-En los supuestos en que procede la compra directa prevista en la ley de expropiaciones deben formar parte de la actuación:
la constancia de que existen títulos perfectos, de la titularidad del dominio e inexistencia de restricciones y gravámenes, el dictamen fundado del Tribunal de
Tasaciones y la conformidad fehaciente de quien o quienes resulten propietarios según el informe del Registro de Propiedad.
Tribunal de Cuentas, 5 de enero de 1987.
CPN Rubén Omar Rivero- Vocal Tribunal de Cuentas
Dr. Luis Alberto Galcerán- Presidente Tribunal de Cuentas
Arnoldo Enrique Soto- Secretario Tribunal de Cuentas