Tribunal
de Cuentas de la Provincia de La Pampa
RESOLUCIÓN Nº 279-2008
SOBRE VIOLENCIA LABORAL O MOBBING
Publicado en B.O. 2800 del 08-08-2008.-
Dictado el 05-08-2008.-
Operador de Digesto: M. B.-
VISTO Y CONSIDERANDO:
I.- SOBRE LA VIOLENCIA LABORAL (O “MOBBING”).
Que, en el último año, se han presentado ante esta FISCALÍA DE INVESTIGACIONES ADMINISTRATIVAS un número importante de consultas y algunas denuncias concretas donde se sugiere la existencia de situaciones de "violencia laboral".-
Esta circunstancia y la jerarquía de los derechos involucrados hacen necesario crear una "Área" dentro del Organismo que comience a especializarse en esta temática.-
* El Artículo 14 bis de la Constitución Nacional dice: "El trabajo en sus diversas formas gozará de la protección de las leyes, las que asegurarán al trabajador: condiciones dignas y equitativas de labor; jornada limitada; descanso y vacaciones pagados; retribución justa; salario mínimo vital móvil; igual remuneración por igual tarea; participación en las ganancias de las empresas, con control de la producción y colaboración en la dirección; protección contra el despido arbitrario; estabilidad del empleado público; organización sindical libre y democrática, reconocida por la simple inscripción en un registro especial…”.-
En igual sentido, normas internacionales incorporadas a nuestro plexo constitucional en virtud de lo dispuesto por el Artículo 75 inc. 22 de la Constitución Nacional establecen principios operativos y, en consecuencia, aplicables directamente por todo agente o funcionario público en el ejercicio de sus funciones.-
a) La Declaración Universal de Derechos Humanos, en el Artículo 3º prescribe: "Todo individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su persona.". Agrega el Artículo 5º: "Nadie estará sometido a torturas ni a penas o tratos crueles, inhumanos y degradantes.".-
b) La Convención Americana de Derechos Humanos afirma en el Artículo 5º inc. 1º "Toda persona tiene derecho a que se respete su integridad física, psíquica y moral" y en el Artículo 11: "1. Toda persona tiene derecho al respeto de su honra y al reconocimiento de su dignidad. 2. Nadie puede ser objeto de injerencias arbitrarias o abusivas en su vida privada, en la de su familia, en su domicilio o en su correspondencia, ni de ataques ilegales a su honra o reputación. 3. Toda persona tiene derecho a la protección de la ley contra esas injerencias o esos ataques".-
c) En el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos afirma en el Artículo 7º: "Nadie será sometido a torturas ni a penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes. En particular nadie será sometido sin su libre consentimiento a experimentos médicos o científicos", complementado por el Artículo 17 "1. Nadie será objeto de injerencias arbitrarias o ilegales en su vida privada, su familia, su domicilio o su correspondencia, ni de ataques ilegales a su honra y reputación. 2. Toda persona tiene derecho a la protección de la ley contra esas injerencias o esos ataques".-
d) El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales afirma, en el Artículo 7º: "Los Estados partes en el presente pacto reconocen el derecho de toda persona al goce de condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias…”.-
e) Convención por la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer: El Artículo 2º inc. b) dice: “Los Estados partes condenan la discriminación contra la mujer en todas sus formas, convienen en seguir, por todos los medios apropiados y sin dilaciones, una política encaminada a eliminar la discriminación contra la mujer y, con tal objeto, se comprometen a: …b) Adoptar medidas adecuadas, legislativas y de otro carácter, con las sanciones correspondientes, que prohíban toda discriminación contra la mujer…”; Artículo 5º inc. a): “Los Estados partes tomarán todas las medidas apropiadas para: a) Modificar los patrones socioculturales de conducta de hombres y mujeres con miras a alcanzar la eliminación de los prejuicios y las prácticas consuetudinarias y de cualquier otra índole que estén basados en la idea de la inferioridad o superioridad de cualquiera de los sexos o en funciones estereotipadas de hombres y mujeres…”; Artículo 11 incs. a) y b): “Los Estados partes adoptarán todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer en la esfera del empleo con el fin de asegurar, en condiciones de igualdad entre hombres y mujeres, los mismos derechos, en particular: a) el derecho al trabajo como derecho inalienable de todo ser humano; b) el derecho a las mismas oportunidades de empleo, inclusive a la aplicación de los mismos criterios de selección en cuestiones de empleo…”.-
* Además, la Constitución Provincial, por su parte, en el Artículo 6º dice: “Todas las personas nacen libres e iguales en dignidad y derechos. No se admite discriminación por razones étnicas, de género, religión, opinión política o gremial, origen o condición fisica o social. La Provincia reconoce la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas. La convivencia social se basa en la solidaridad e igualdad de oportunidades. Las normas legales y administrativas garantizarán el goce de la libertad personal, el trabajo, la propiedad, la honra y la salud integral de los habitantes”.
* El Artículo 31 dice: “La enumeración y reconocimiento de derechos que contiene esta Constitución expresamente o implícitamente por contenerlos la Nacional no importa denegación de los demás que derivan de la condición natural del hombre y del sistema republicano de gobierno”.
* El Artículo 47º dice: “Todos los habitantes de la Provincia gozan, en su territorio, de los derechos sociales establecidos en la Constitución Nacional, que esta Constitución reconoce y da por reproducidos en toda su amplitud, asegurando en consecuencia la protección del trabajo en sus diversas formas, garantizando la actividad de los derechos gremiales dentro de una organización sindical libre y democrática y promoviendo un régimen de seguridad social integral”.-
* La República Argentina ha suscripto otras normas internacionales que refieren el tema, como por ejemplo:
1) La Convención Interamericana Para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia Contra la Mujer (aprobada por Ley Nº 24632), en el Artículo 1º dice: “Para los efectos de esta Convención debe entenderse por violencia contra la mujer cualquier acción o conducta, basada en su género, que cause muerte, daño o sufrimiento físico, sexual o psicológico a la mujer, tanto en el ámbito público como en el privado”. Artículo 2º: “Se entenderá que violencia contra la mujer incluye la violencia física, sexual y psicológica: ...c. que sea perpetrada o tolerada por el Estado o sus agentes, dondequiera que ocurra…”. Artículo 7º: “Los Estados Partes condenan todas las formas de violencia contra la mujer y convienen en adoptar, por todos los medios apropiados y sin dilaciones, políticas, orientadas a prevenir, sancionar y erradicar dicha violencia y en llevar a cabo lo siguiente: a. abstenerse de cualquier acción o práctica de violencia contra la mujer y velar por que las autoridades, sus funcionarios, personal y agentes e instituciones se comporten de conformidad con esta obligación;... b. actuar con la debida diligencia para prevenir, investigar y sancionar la violencia contra la mujer...”. Artículo 8º: “Los Estados Partes convienen en adoptar, en forma progresiva, medidas específicas, inclusive programas para: a. fomentar el conocimiento y la observancia del derecho de la mujer a una vida libre de violencia, y el derecho de la mujer a que se respeten y protejan sus derechos humanos; b. modificar los patrones socioculturales de conducta de hombres y mujeres, incluyendo el diseño de programas de educación formales y no formales apropiados a todo nivel del proceso educativo, para contrarrestar prejuicios y costumbres y todo otro tipo de prácticas que se basen en la premisa de la inferioridad o superioridad de cualquiera de los géneros o en los papeles estereotipados para el hombre y la mujer que legitimizan o exacerban la violencia contra la mujer...”.-
2) El Decreto Nacional Nº 254/98 (reglamentario del Convenio OIT Nº 156 -que es aprobado por la Ley Nº 23451; y la “Convención Interamericana Para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia Contra la Mujer” aprobada por Ley Nº 24632, citada en su parte pertinente supra) establece el "Plan para la Igualdad de Oportunidades entre Varones y Mujeres en el Mundo Laboral". El Artículo 1.6.3 dice: “…Impulsar en el ámbito de la Administración Pública Nacional el cumplimiento del Decreto Nº 1363/97…”. Dicho Decreto Nacional, en la parte pertinente dice: “…Ordénase la revisión de los regímenes que regulan la relación de empleo público a los efectos de incorporar las previsiones que permitan garantizar el cumplimiento de los principios relativos a la eliminación de todas las normas de discriminación contra la mujer, la igualdad de oportunidades para los trabajadores con cargas de familia, la protección del rol paterno y de otras disposiciones que hacen a la protección de la familia y al ejercicio de las responsabilidades familiares”.-
3) La Ley Nº 23592 sobre “Penalización de Actos Discriminatorios”, en el Artículo 1º dice: “Quien arbitrariamente impida, obstruya, restrinja o de algún modo menoscabe el pleno ejercicio sobre bases igualitarias de los derechos y garantías fundamentales reconocidos en la Constitución Nacional, será obligado, a pedido del damnificado, a dejar sin efecto el acto discriminatorio o cesar en su realización y a reparar el daño moral y material ocasionados. A los efectos del presente artículo, se considerarán particularmente los actos u omisiones discriminatorios determinados por motivos tales como raza, religión, nacionalidad, ideología, opinión política o gremial, sexo, posición económica, condición social o caracteres físicos…”.-
II.- DEFINICIONES INDICATIVAS.
Que, como técnica normativa no resulta adecuado definir conceptos técnico-jurídicos. Sin embargo, en casos como el presente es necesario aproximar conceptos que permitan a quienes de alguna manera se sientan involucrados en la aplicación de la norma, una mayor comprensión del propósito de la misma.-
La doctrina mayoritaria entiende que:
i) La "violencia laboral" es toda acción, omisión o comportamiento destinado a provocar, directa o indirectamente, daño físico, psicológico o moral a un trabajador, ya sea como amenaza o como acción consumada. Incluye violencia de género, acoso psicológico, moral y sexual en el trabajo y puede provenir tanto de niveles jerárquicos superiores, del mismo rango o de inferiores;
ii) El "acoso moral" es cualquier conducta que manifieste comportamientos, palabras, actos, gestos y escritos que degraden al trabajador, la relación y el ambiente laboral;
iii) El "acoso psicológico" es toda acción persistente de hostilidad, malos tratos, desprecio, amedrentamiento, humillación, ataque a la autoestima y a la percepción de sí mismo del trabajador;
iv) El "acoso sexual" es la conducta reiterada de asedio u hostigamiento de naturaleza sexual o de otros comportamientos basados en el sexo, ejercida por el empleador, superior jerárquico o un tercero vinculado directa o indirectamente a él que afectan la dignidad de la mujer o del hombre trabajador. Incluye toda conducta ofensiva y amenazante, que resulta inaceptable, indeseada e irrazonable para la víctima;
v) El “maltrato físico” es toda conducta que esté dirigida a ocasionar un daño o sufrimiento físico sobre el trabajador;
vi) El “acoso ambiental”: el que, sin estar dirigido a una persona en particular, crea un clima de intimidación, humillación, u hostilidad que afecta el bienestar físico o psíquico de la persona, estableciendo que se configura acoso sexual ante actos, comentarios o conductas con connotación sexual, sexista u homofóbica.-
Resulta ilustrativo citar alguna normativa de otras provincias en la que se definen los conceptos antes citados:
1) Ley Nº 11948, de la Provincia de Santa Fe modifica el Artículo 78 bis del Código de Faltas provincial: “…El que como condición de acceso al trabajo o el que en una relación laboral utilizando su situación de superior jerarquía hostigare sexualmente a otro en forma implícita o explícita, siendo esta conducta no consentida y ofensiva para quien la sufre y padece siempre que el hecho no configure delito…”.-
2) En la Provincia de Buenos Aires se han dictados Leyes vinculadas al tema relativas a la Administración Pública. En tal sentido, conviene citar:
* La Ley Nº 12764 define: “…Se entiende por acoso sexual el accionar de los funcionarios y/o empleados públicos que valiéndose de su posición jerárquica o de circunstancias vinculadas con su función, incurran en conductas que tengan por objeto cualquier tipo de acercamiento sexual no deseado por la persona a quien va dirigido, requerimiento de favores sexuales y cualquier otra conducta verbal o física de naturaleza sexual cuando se da una o más de las siguientes circunstancias: a) cuando someterse a dicha conducta se convierta de forma implícita o explícita en un término o condición de empleo de una persona; b) cuando el sometimiento o rechazo a dicha conducta por parte de la persona se convierte en fundamento para la toma de decisiones en el empleo o respecto del empleo que afectan a esa persona; c) cuando esa conducta tiene el efecto o propósito de interferir de manera irrazonable con el desempeño del trabajo de esa persona o cuando crea un ambiente laboral de abuso, intimidante, hostil y ofensivo”.-
* La Ley Nº 13168 define como “violencia laboral”: “…el accionar de los funcionarios y/o empleados públicos que valiéndose de su posición jerárquica o de circunstancias vinculadas con su función, incurran en conductas que atenten contra la dignidad, integridad física, sexual, psicológica y/o social del trabajador o trabajadora, manifestando un abuso de poder llevado a cabo mediante amenaza, intimidación, amedrentamiento, inequidad salarial, acoso, maltrato físico, psicológico y/o social…” (Artículo 2º). Y agrega: “…Se entiende por maltrato físico a toda conducta que directa o indirectamente está dirigida a ocasionar un daño o sufrimiento físico sobre los trabajadores” (Artículo 3º) y “…se entiende por maltrato psíquico y social contra el trabajador o la trabajadora a la hostilidad continua y repetida en forma de insulto, hostigamiento psicológico, desprecio o crítica…”.-
3) Por otra parte, la Ley Nº 1225 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires establece: “Artículo 3º.- Se entiende por maltrato psíquico y social contra el trabajador/a a la hostilidad continua y repetida del/de la superior jerárquico en forma de insulto, hostigamiento psicológico, desprecio y crítica…. Artículo 4º.- Se entiende por maltrato físico a toda conducta del/de la superior jerárquico que directa o indirectamente esté dirigida a ocasionar un daño o sufrimiento físico a los/las trabajadores/as….Artículo 5º.- Se entiende por acoso a la acción persistente y reiterada de incomodar con palabras, gestos, bromas, o insultos en razón de su género, orientación sexual, ideología, edad, nacionalidad u origen étnico, color, religión, estado civil, capacidades diferentes, conformación física, preferencias artísticas, culturales, deportivas, situación familiar, social, económica, o cualquier circunstancia que implique distinción, exclusión, restricción o menoscabo… Artículo 6º: Se entiende por acoso sexual el solicitar por cualquier medio favores de naturaleza sexual para sí o para un tercero, prevaliéndose de una situación de superioridad, cuando concurriere alguna de las siguientes circunstancias: a) Cuando se formulare con anuncio expreso o tácito de causar un daño a la víctima respecto de las expectativas que pueda tener en el ámbito de la relación. b) Cuando el rechazo o negativa de la víctima fuere utilizado como fundamento de la toma de decisiones relativas a dicha persona o a una tercera persona vinculada directamente con ella. c) Cuando el acoso interfiriere el habitual desempeño del trabajo, estudios, prestaciones o tratamientos, provocando un ambiente intimidatorio, hostil u ofensivo. El acoso sexual reviste especial gravedad cuando la víctima se encontrare en una situación de particular vulnerabilidad, por razón de su edad, estado de salud, u otra condición…”.-
III.- DERECHOS VULNERADOS. CONSECUENCIAS PARA EL DENUNCIANTE.
1. El Artículo 14 bis de la Constitución Nacional prevé que las condiciones de trabajo deben ser "dignas".-
Las normas citadas refuerzan este concepto y evidencian que se trata de una problemática universal que afecta a los trabajadores en general, sea en el ámbito ‘privado’ como en el ‘público’.-
En el ámbito del empleo público provincial es aplicable directamente la Constitución Nacional y los Pactos Internacionales incorporados, reflejan con claridad una concepción del ser humano más allá de su raza, religión, nacionalidad, ideología, opinión política o gremial, sexo, posición económica, condición social, caracteres físicos, etc. Por lo que, y aunque no existieran normas explícitas que reconozcan esta "dignidad", igualmente el empleador -Administración Pública Provincial- debe respetarla en la gestión de sus recursos humanos.-
Por su propia naturaleza, el empleo público se presenta como "jerarquizado", generando una "asimetría" necesaria para el cumplimiento de los fines del Estado.-
Esta relación jerarquizada implica un "poder de mando" y un "deber de obediencia", que permite organizar el trabajo burocrático y llevar adelante las políticas públicas.-
No cabe duda que quien ejerce este mando no sólo tienen la autoridad sino también el deber de hacer cumplir estrictamente las obligaciones del personal a su cargo. Si así no lo hiciese, estaría traicionando la confianza de la ciudadanía que, con el pago de los impuestos, pretende que se le brinden los servicios del Estado con eficiencia, eficacia y celeridad.-
Quien ejerce esta autoridad, sea "planta permanente", funcionario con o sin estabilidad, electivo o no, etc., debe tener un especial respeto por la dignidad del trabajador para compensar la "asimetría" mencionada. Para ello requiere una concepción del “ser humano” que refleje un compromiso incondicional con los "Derechos Humanos" tal como son reconocidos en la Constitución Nacional y en los Tratados Internacionales a ella incorporados.-
Sin embargo, en algunas ocasiones, estas circunstancias no se dan, por lo que resulta necesario que sea el propio Estado quien intervenga para restablecer la constitucionalidad e imponer los castigos que correspondan.-
Actualmente, no existe en la Provincia de La Pampa una normativa que regule en forma específica la problemática analizada, sin perjuicio de los deberes generales que son propios de todo funcionario público o de agentes que, en el ejercicio de sus funciones, ejerzan la autoridad sobre otros agentes.-
2. La violencia laboral ha sido objeto de importantes estudios interdisciplinarios, no sólo en el ámbito internacional, sino también en el nacional, lo que amerita una reflexión que permita arribar al dictado de una norma que complemente los estatutos de los empleados públicos provinciales y que regule un sistema disciplinario-sancionatorio para los funcionarios públicos (del Poder Ejecutivo y Poder Legislativo), ya que actualmente no está previsto un régimen de sanciones disciplinarias, salvo la potestad del "jefe político" -del funcionario en cuestión- de prescindir de sus servicios, removiéndolo.-
Establecer un régimen disciplinario con el alcance señalado permitiría la aplicación de sanciones "correctivas" que reflejan mejor el propósito de la potestad sancionatoria que posee el Estado en el marco del empleo público, cual es la de "educar" al agente o funcionario respecto de las conductas "debidas" y corregir rápidamente los efectos de la trasgresión: un "apercibimiento" aplicado a tiempo es más valioso axiológicamente que una "remoción" tardía.-
Los estudios mencionados en párrafos anteriores refieren, también, a la violencia laboral que se produce entre pares (mobbing horizontal) y a la violencia laboral de los agentes respecto de quienes ejercen autoridad en la estructura jerarquizada (mobbing ascendente), lo que amerita un tratamiento específico.-
Otra situación que es conveniente resaltar es la necesidad de brindar protección al denunciante y a los testigos, ya que una de las consecuencias usuales de quienes denuncian o colaboran con una investigación en temas vinculados a la violencia laboral es la de ser víctimas de nuevas represalias.-
3. Dentro de las modalidades en las que se manifiesta la “violencia laboral”, es el “acoso sexual” uno de los más preocupantes, en razón de la especial debilidad de la víctima.-
Esto justifica trabajar en esta modalidad de la "violencia laboral" para ir avanzando, a medida que se cuente con los recursos humanos necesarios, sobre las demás modalidades (sin perjuicio de que se investiguen las conductas que oportunamente se denuncien en la forma en que se lo viene haciendo hasta ahora).-
IV.- ACOSO SEXUAL.
El Acoso Sexual como Modalidad de la Violencia Laboral:
1. Conforme definición indicativa mencionada supra, es conveniente precisar los términos del ‘Acoso Sexual’ como fenómeno contemporáneo en los espacios de trabajo público y privado y como consecuencia de la redistribución de tareas que a lo largo del siglo XX la mujer supo lograr.-
La Organización Internacional del Trabajo (OIT) en las Resoluciones 111 y 156 presentó originalmente, a principios de la década del ’80, al “acoso sexual” como una modalidad de la discriminación contra la mujer.-
De la misma manera fue presentada por la Conferencia sobre las Mujeres celebrada en Nairobi (1985), donde se la definió como consecuencia de “las relaciones históricas de poder entre hombres y mujeres”.-
Esta concepción inicial se fue “depurando” hasta que adquirió identidad propia como problema que debe ser abordado teniendo en cuenta sus características diferenciadas.-
Así, por ejemplo, luego de las observaciones realizadas por la OIT, la actual Unión Europea, por Recomendación Nº 92/131 de la Comisión de las Comunidades Europeas (de 1991) condena específicamente el ‘acoso sexual’ a fin de “crear una atmósfera de trabajo en la que mujeres y hombres respeten mutuamente su integridad humana…”.-
2. Es difícil definir, a priori, cómo es una ‘atmósfera de trabajo en la que mujeres y hombres respeten mutuamente su integridad humana’, porque todo comportamiento humano se despliega complejo, como un engranaje psíquico de procesos concientes e inconcientes, dentro de una red de relaciones interpersonales en las que juega el lugar histórico que siempre han ocupado los hombres respecto de las mujeres.-
La manifestación del "acoso sexual" en los ambientes laborales es diversa. No se la puede identificar directamente con una determinada conducta del agente o funcionario. Por el contrario, el "acoso sexual" debe ser atendido en función de las circunstancias de hecho en las que la presunta conducta agresiva ocurre, como ser la posible naturaleza sexual de esa conducta, el ambiente laboral y el contexto en que la denuncia o puesta en conocimiento del hecho violento ocurre.-
No obstante ello, hay actos o conductas con intenciones o de naturaleza sexual que deben ser atendidos aunque se inscriban en el umbral de lo que la doctrina considera es el “acoso sexual”. Por ejemplo: proposiciones o requerimientos que se realicen en broma, miradas o gestos lascivos, decoraciones del centro de trabajo con exhibición de carteles o fotografías de contenido sexual.-
Luego, sí, aparecen las conductas “graves” y “gravísimas”, cuales son las presiones e intimidaciones físicas y psicológicas para mantener contactos íntimos de carácter sexual. Es decir, la intimidación física o psicológica en la que uno de los agentes de la relación interpersonal laboral intenta reducir a otro (generalmente la mujer) a ser un objeto sexual, ejerciéndose una relación de dominación.-
Es importante en este punto atender a que la relación de dominación no sólo refiere a que el acercamiento sexual indebido tenga por objeto el sometimiento de un superior jerárquico a un inferior, sino también en forma ascendente (conductas agresivas del inferior contra el superior jerárquico); y entre “pares”. De hecho, las más de las veces se piensa erróneamente que el “acoso” entre compañeros de trabajo (pares) es una manifestación normal y sana de la tensión natural que existe en la relación entre un hombre y una mujer en un espacio común.-
Como se adelantó ‘supra’, lo esencial en el acoso sexual es la relación que se establece entre el victimario y la víctima, convirtiendo el vínculo interpersonal laboral (cualquiera sea la jerarquía involucrada) en un sometimiento de carácter sexual, que crea un ambiente discriminatorio, hostil o intimidante, en el que se perjudique el normal desenvolvimiento laboral de la persona y se afecte el acceso de dicha persona a la formación profesional, al empleo, a la continuidad en el mismo, ascensos, salarios, etc.-
La Víctima del Acoso Sexual.
1. No hay estadísticas actuales que precisen las características de la población que sufre y/o ha sufrido “acoso sexual”.-
El antecedente más reciente es un Informe realizado por la OIT en el año 1996 en el que se lee que Argentina ocupa un infame segundo lugar (detrás de Francia): esto es, el 2% de la población censada habría reconocido ser víctima de estas conductas violentas (sin discernir si se dio en el ámbito de empleo privado o público).-
Una década después, la consultora D’Alessio - Irol, a pedido del Diario Clarín (publicada el día 02/10/2005 en el Suplemento "Viva"), efectuó una encuesta en la que surgen datos más que interesantes: el 6% de las personas habría reconocido ser víctima y el 10% de los hombres se reconocieron -conforme la fuente periodística- como "un potencial acosador. Así como suena".-
2. Tomando en cuenta lo dicho, si bien hombres y mujeres pueden ser agresores y víctimas de acoso sexual, la realidad indica que por una amplia mayoría son las mujeres las víctimas.-
El problema guarda relación con la manifestación de poder que el hombre está realizando frente a los roles que la mujer se ha ido ganando –o se le han ido reconociendo- en la sociedad occidental. En tal sentido, la mujer está más expuesta, además, porque el largo camino que han iniciado de la igualdad en derechos y en oportunidades las lleva a ocupar posiciones más vulnerables e inseguras.-
La participación de la mujer en el espacio laboral o “público” tradicionalmente fue entendido como algo impropio y por eso, en muchos casos, se le ofrecen empleos peor pagos, en niveles inferiores de jerarquía, y actúan en función o como auxiliares de otros (sus superiores jerárquicos).-
En estas circunstancias, es fácil vislumbrar por qué el hombre, sea superior jerárquico o no, tienda a desempeñar un rol de dominio o señorío –psicológico y hasta físico- sobre la mujer, convirtiéndola en una siempre posible oportunidad de acoso sexual.-
Elementos comunes en las experiencias de Acoso Sexual:
Así como en su oportunidad afirmamos que en la trama de relaciones humanas y laborales es complejo determinar o simplificar tales conductas para identificarlas sin más con conductas con intenciones sexuales –o, conductas de “acoso sexual”-; lo cierto es que hay elementos comunes a todas estas experiencias.-
En primer lugar, hay que destacar que la víctima vive ante la situación sentimientos de angustia, tensión y humillación. Estos sentimientos pueden verse agravados cuando el “acoso sexual” se da en una situación de “chantaje” o “cambio de favores”, en el que la víctima es puesta en la posición de tener que elegir entre su dignidad (rechazar la agresión y perder el trabajo) y su situación laboral (ceder ante la agresión y mantener el trabajo).-
En segundo lugar, situaciones tales se dan en contextos hostiles que dan por naturalizado tales hechos, por lo que es difícil que la víctima encuentre apoyo o ayuda para poder denunciarlas. Las más de las veces, incluso, se abre juicio sobre la denuncia que hace la víctima, ya que se especula con lo que el común denomina “histeria” o “venganza”, “rencor”, “cálculo”, etc.-
Finalmente, la víctima queda subyugada a la obligación de “olvidar la experiencia” o “quitarle importancia”, y –en definitiva- legitimar el accionar del agresor.-
Ante ello, el Estado debe llevar adelante políticas públicas tendientes a erradicar todo obstáculo para que tanto hombres como mujeres puedan trabajar en igualdad "real" y prever normativamente soluciones para casos en que esta igualdad no sea respetada.-
V. CREACIÓN DE UN "ÁREA" DENTRO DE LA FISCALÍA DE INVESTIGACIONES ADMINISTRATIVAS. PROCEDIMIENTO.
Que, esta Fiscalía de Investigaciones Administrativas no tiene competencia para legislar un régimen específico en la materia ni implementar políticas públicas. Pero sí tiene a su alcance la posibilidad de establecer procedimientos tendientes a mitigar las debilidades del sistema (Artículo 33 de la Ley Nº 1830), permitiendo que las víctimas sean correctamente asistidas en un ámbito de confianza y confidencialidad e instruidas acerca de sus derechos, garantizando un procedimiento eficaz y expedito.-
La creación de un "Área" específica permitirá capacitar al personal de la Fiscalía de Investigaciones Administrativas en lo que es el diseño de políticas de protección, procedimientos e investigación de casos en los que se esté investigando denuncias por "violencia laboral", propiciar acuerdos con otros organismos del Estado Provincial, requerir asistencia técnica de organismos que ya están trabajando en la temática a nivel nacional, recomendar políticas de prevención, etc.-
Asimismo, y conforme los informes que han elaborado los Organismos Internacionales, se puede aseverar que por lo general las víctimas de acoso sexual son mujeres. Por ello es que se asigna tanto para la atención de la víctima como para la instrucción de la investigación personal femenino.-
Se establece un procedimiento que prevé un primer contacto que garantiza a quien se siente víctima de violencia laboral un ámbito de absoluta "reserva" y "confidencialidad", en el que pueda ser asistida por personal idóneo respecto de la competencia de la Fiscalía de Investigaciones Administrativas para entender en el asunto.-
Se prevé también la posibilidad de iniciarse una "prevención sumaria" sin que la víctima deba hacer una denuncia formal (conforme el Artículo 14 de la Ley Nº 1830 y Artículo 50 del RIFIA).-
Se garantiza además, mediante este procedimiento, la reserva absoluta respecto del denunciado, ya que debe tenerse especial cuidado en que el sistema no sea utilizado para estigmatizar a agentes o funcionarios públicos.-
Por último, en el marco de la "Prevención Sumaria", se prevé que, previa autorización escrita de la presunta víctima, tomen intervención organismos públicos y ONG vinculadas a la problemática. A tal efecto, se abrirá un registro permanente de este tipo ONG y asociaciones.-
VI.- RECOMENDACIONES
Que, como se adelantó en los Considerandos anteriores, toda la problemática vinculada a la violencia laboral ha adquirido suficiente autonomía científica -siendo abordada no sólo desde el Derecho, sino desde la Sociología, la Psicología, la Criminología, etc.-, que justifica un tratamiento normativo diferenciado.-
En especial, resulta conveniente dictar una norma que establezca sanciones específicas para funcionarios públicos que actualmente no tienen un régimen disciplinario. El mismo deberá garantizar adecuadamente el derecho de defensa y la gradualidad de las sanciones -en caso de que se acredite responsabilidad.-
Haciendo una interpretación amplia de la autorización del Artículo 13 de la Ley Nº 1830 (posibilidad de iniciar investigaciones administrativas "de oficio") -dadas las particulares circunstancias en que se produce la "violencia laboral"-, esta Fiscalía de Investigaciones Administrativas es competente para establecer un procedimiento (conf. Artículo 33 de la Ley Nº 1830) que permita mantener la reserva de la identidad de la víctima de la violencia. Y, si se considera que de los relatos de ésta surgen elementos serios que hagan presumir que algún agente o funcionario ha actuado en forma irregular, se procederá sin necesidad de una denuncia que cumpla con los requisitos del Artículo 14 de la Ley Nº 1830 y el Artículo 50 del RIFIA en relación con la identidad del denunciante.-
No desconoce el suscripto que la falta de estabilidad del funcionario público hace parecer innecesaria la existencia de un régimen disciplinario ya que el jefe político -en el ámbito del Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo- puede removerlo discrecionalmente e, incluso, sin expresión de causa. Esta solución, sin embargo, no siempre es la adecuada, ya que en muchos casos bastaría con aplicar al funcionario una sanción “correctiva” sin que implique segregarlo de la función pública.-
Con el propósito de colaborar en el análisis de los temas referidos, se encomienda al Encargado del Área de Violencia Laboral la realización de un estudio más amplio en materia de “violencia laboral” y, en caso de que lo estime conveniente, elabore los pertinentes proyectos de normas, por lo cual queda facultado para vincularse directamente con organismos públicos y privados que aborden la temática.-
Cabe recomendar, entonces, que se dicte una norma con los alcances antes señalados.-
Que, se actúa en uso de las facultades conferidas por el Artículo 107 de la Constitución Provincial y Artículo 33 de la Ley Nº 1830;
POR ELLO:
EL FISCAL GENERAL SUBROGANTE
DE LA FISCALÍA DE INVESTIGACIONES ADMINISTRATIVAS
R E S U E L V E:
Artículo 1º.- Crear en el ámbito de la Fiscalía de Investigaciones Administrativas el "Área de Violencia Laboral", dependiente –en forma directa- del Fiscal General de Investigaciones Administrativas, con los alcances fijados en los ‘Considerandos’.-
Artículo 2º.- Designar a cargo del Área al Asesor Letrado del Organismo, Dr. Ángel Otiñano Lehr, DNI Nº 27491773, Legajo Nº 64285; quien será asistido en materia de “acoso sexual” por la Dra. Andrea Laura Baglietto, DNI Nº 24203336 y Legajo Nº 59723, en materia administrativa, por el Sr. Héctor Manuel Tedín, DNI Nº 27103394, Legajo Nº 62043 y la instrucción de las “prevenciones sumarias” y de los sumarios cuyo objeto sean hechos de “violencia laboral”, a cargo de la Dra. María Mónica Graciela Rivero, DNI Nº 27036033, Legajo Nº 57663.-
Artículo 3º.- Los Agentes del “Área de Violencia Laboral” tendrán los siguientes deberes, prohibiciones y funciones:
1). la reserva en forma absoluta de los datos personales de los sujetos involucrados, sean éstos denunciante o persona que puso el hecho en conocimiento de esta Fiscalía de Investigaciones Administrativas, víctima, testigos, agresor o presunto agresor, entre otros. Este deber alcanza a todos los agentes y funcionarios de la Fiscalía de Investigaciones Administrativas que actúen circunstancialmente en el Área de Violencia Laboral.-
2). atender con cortesía y delicadeza a la víctima teniendo en cuenta su situación personal y las necesidades inmediatas respecto de su edad, género, sexo y nivel de desarrollo en el ciclo vital en el que se encuentra con particular atención a su integridad moral y física.-
3). abstenerse de patrocinar, asesorar o representar a las personas con las que se ha mantenido algún tipo de vínculo procedimental en virtud de los hechos puestos en conocimiento en el “Área”.-
4). capacitarse y especializarse en materia de “violencia laboral”.-
5). informar sobre los servicios de protección y atención disponibles en la Provincia de La Pampa y la asistencia, contención y/o amparo que brindan las asociaciones, instituciones y ONG locales.-
6). elaborar estudios, estadísticas y proyectos normativos.-
7). participar en capacitaciones, si así fuera requerido, por algún área del Sector Público Provincial o instituciones privadas.-
Artículo 4º.- A los fines del cumplimiento de su función específica, podrá disponer de la totalidad de los recursos humanos y materiales de la Fiscalía de Investigaciones Administrativas.-
Artículo 5º.- En los casos presuntos de "acoso sexual”, el procedimiento será el siguiente:
1). La víctima será atendida personalmente por el Encargado del Área y, en el caso de que la misma sea de sexo femenino, será atendida por la Dra. Andrea Laura Baglietto.-
La entrevista será "confidencial" y su identidad se mantendrá en reserva absoluta. En esta entrevista se hará saber los derechos que le asisten al agente conforme al estatuto de empleo público que lo ampara, la competencia de la Fiscalía de Investigaciones Administrativas respecto de la presente resolución y los servicios de protección y asistencia disponibles en la Provincia.-
Se labrará un “Acta” sólo a requerimiento de la víctima, siendo la misma -en tal caso- "confidencial".-
Se consultará a la víctima si desea seguir adelante con el procedimiento que a continuación se describe.-
2). Si lo expresado por la presunta víctima constituye una irregularidad o ilícito de conformidad al Artículo 14 de la Ley Nº 1830, elevará al Fiscal General un informe requiriendo que se instruya una "prevención sumaria". La mención del nombre de la víctima sólo podrá efectuarse si ésta, previamente, lo autoriza por escrito.-
El informe detallará los hechos presuntamente irregulares, el presunto responsable y la prueba pertinente.-
Si no se pudiera establecer quién es el presunto responsable, se deberá identificar en qué área de la Administración Pública Provincial se produjo el hecho.-
Podrá recomendarse, si la situación lo ameritare, que se ponga en conocimiento del Superior Jerárquico de la irregularidad a fin de que se supervise el área y, preventivamente, se desplace al presunto responsable y/o se asigne un nuevo lugar a la víctima.-
3). Recibida la solicitud, el Fiscal General resolverá en el término de las 48 horas, el inicio de la instrucción de la "prevención sumaria", designando en ese momento el/la instructora (de acuerdo a la identidad sexual de la presunta víctima) quien deberá concluir con su función dentro de un plazo máximo de 40 (cuarenta) días.-
4). A requerimiento de la víctima se pondrá en conocimiento al Consejo Provincial de la Mujer, a la Secretaría de Derechos Humanos de la Provincia de La Pampa y a las ONG que a tal efecto se presenten como interesadas, a fin de que tomen conocimiento de la existencia de la investigación y que brinden la asistencia que les compete a la presunta víctima.-
Artículo 6º.- Fijar el horario para la atención de los casos que sean competencia del área de 9 a 12 de la mañana, en los días hábiles administrativos.-
Artículo 7º.- Crear un Registro de Asociaciones, Fundaciones, Instituciones y Organizaciones no gubernamentales (ONG) que tengan por objeto la protección y asistencia de derechos humanos y, en especial, protección y asistencia de las víctimas de “violencia laboral”.-
Artículo 8º.- Regístrese, notifíquese a los agentes referidos en el Artículo 2º y publíquese, sirviendo la presente de invitación a las Asociaciones, Fundaciones, Instituciones y Organizaciones no gubernamentales (ONG) para crear el Registro referido en el Artículo 7.-
Juan Carlos CAROLA, Fiscal General Subrogante, Fiscalía de Investigaciones Administrativas.-