Tribunal
de Cuentas de la Provincia de La Pampa
RESOLUCION Nº 78/05
SANTA ROSA, 14 de octubre de 2005
VISTO:
El expediente Nº 12654/04 – M.G.E.S.-, y
CONSIDERANDO:
Que el expediente es remitido a consideración de Contraloría Fiscal con proyecto de Decreto y modelo de contrato a suscribirse obrantes a fs. 439/442, por medio del cual se dispone aprobar lo actuado por el Instituto Provincial Autárquico de Vivienda y adjudicar la obra “LICITACIÓN PUBLICA Nº 34/04 – IPAV – 40 VIVIENDAS – 1º ETAPA EN LA LOCALIDAD DE VICTORICA- PROGRAMA FEDERAL DE CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDAS” a la empresa CONSTRUCCIONES ESTILO del Sr. Hugo R. Padrones en la suma de $ 1.317.979,75.-
Que el Contador Fiscal destacado en ese área, no conforma las actuaciones, elevándolas a consideración de este Tribunal mediante dictamen agregado a fs. 490/493, ya que cuestiona la Capacidad de Obra de $ 4.306.791,38 otorgada por el Registro de Licitadores, por entender que no se encuentra la misma suficientemente fundada;
Que Contraloría Fiscal observa que la empresa preadjudicataria de la obra no cumpliría acabadamente con el requisito establecido en el artículo 1º, punto 1, capítulo II del Pliego de Bases y Condiciones Particulares (fs. 54) y fundamentalmente en el lábil e inmotivado Informe Técnico elaborado por el Registro Permanente de Licitadores de Obras Públicas, para justificar la Capacidad de Obra de la empresa preadjudicataria;
Que, previa consideración por parte de este cuerpo, las actuaciones fueron giradas a Asesoría Letrada del organismo a fin de que emita dictamen legal, el cual obra agregado a fs. 494/496;
Que en su dictamen el Asesor Legal concluye opinando que corresponde rechazar el proyecto de decreto agregado en autos, conforme lo refiere el Contador Fiscal en su intervención;
Que según entiende el Contador Fiscal “...el Decreto Nº 2546/93 aprueba las normas reglamentarias del Registro las que son dictadas en el Anexo que forman parte integrante del mismo. En dicho Anexo, en su art. 19, claramente se lee la preponderancia que tienen –en la obtención de los montos- las obras ejecutadas por la empresa en los cinco (5) años anteriores y el equipamiento y/o herramientas que componen su patrimonio”, y seguidamente refiere que: “...Los dos pilares fundamentales (obras ejecutadas y equipamientos) encuentran serias debilidades en la información que la propia empresa adjunta con su oferta en la licitación...”.
Que las dos objeciones a la capacidad de obra otorgada por el Registro de Licitadores de Obras Públicas observadas por el Contador Fiscal se fundan en: 1) Inscripción en AFIP como responsable inscripto en IVA e Impuesto a las Ganancias a partir de Enero del 2.005, con lo que se deduce que hasta esa fecha carecía de actividad comercial ó estaba categorizada como monotributista, con una facturación anual de $ 144.000,00; 2) El patrimonio neto de la empresa, que según manifestación de bienes (fs. 333/340) certificado por Contador Público Nacional ( fs. 341) asciende a $ 585.517,00 incluyendo equipamiento por $ 359.460,00, con detalle de maquinarias (fs. 334/338) y una valuación totalmente subjetiva realizada por el propietario, sobre la cual el Contador certificante opina a fs. 341 que: “...Dejo constancia que esta información contable no surge de libros certificados y que no he realizado sobre la misma procedimiento de auditoria que permita asegurar que la presente manifestación incluye la totalidad de los bienes y deudas correspondiente al Sr. Hugo Ricardo Padrones al 28 de Febrero del 2.005.”;
Que también expresa el Contador Fiscal, que no obstante los requerimiento formulados por Contraloría Fiscal, el Registro de Licitadores emite capacidad de ejecución que carece de sustentabilidad documental;
Que obra en autos a fs. 420/424 Resolución Nº 15/05, del 17 de Marzo del 2.005, habiéndose mencionado también Resolución Nº 59/05 del 02 de Agosto del 2.005, ambas de este Tribunal de Cuentas, en las cuales nos hemos expedido con suficiente claridad, abundancia y amplitud sobre el tema, pero ante la reiteración de irregularidades debemos nuevamente avocarnos al tema;
I.- Del Registro de Licitadores: Que este Tribunal, como hemos manifestado anteriormente, se ha expedido sobre las funciones y cometidos que tiene el Registro de Licitadores, al intervenir los Expedientes Nº 11818/2004 –MGES-, dictando la Resolución Nº 15/05, y Nº 446/2005 MGES dictando Resolución Nº 59/05, donde sostuvimos que el Decreto Nº 2546/93 regla el procedimiento que se debe seguir para otorgar a las empresas la capacidad de obra, estableciendo pautas objetivas como son: obras ejecutadas o en ejecución en la especialidad respectiva en un periodo de 5 años anteriores a la fecha de inscripción, equipo, herramientas de la empresa tomados a valores de realización;
Que coincidente con lo expuesto, la capacidad de obra que se otorgue necesariamente debe encontrarse fundamentada, contener una motivación suficiente y adecuada, que individualice los elementos de juicio que son la base de su decisión, valorando y ponderando de manera circunstanciada estas pautas, para permitir reconstruir el camino y juicio lógico y demostrar que su accionar no ha sido discrecional ni arbitrario (conf.: “Sainz Moreno, Fernando- Conceptos Jurídicos, interpretación y discrecionalidad administrativa-; Fiorini, Tratado..., Tomo I);
Que como se ha sostenido, el principal cometido de los Registros de Licitadores consiste en acordar la legitimación para participar en el procedimiento de selección (Habilitación), lo que ayuda a la objetividad y claridad del concurso. Es decir que estamos frente a una condición subjetiva para poder participar y ser admitido en el procedimiento de selección, tratándose de un presupuesto de legitimación especial del particular que contrata con la administración pública (conf.: Cianflone, Antonio, L’appalto di opere pubbliche, Giuffré, 1981, p.223);
Que el Decreto Nº 2546/93 reglamenta el funcionamiento del Registro Permanente de Licitadores de Obras Públicas, Constructores y Consultores, fijando las atribuciones y su ámbito de actuación, coadyuvando junto a la Administración licitante en su tarea de valorar comparativamente los antecedentes del administrado oferente, que tiene en el interés general su fundamento;
Que el Registro de Licitadores no solo persigue el fin de obtener en beneficio del interés público el mayor número de inscriptos, para así lograr mejores condiciones generales en las contrataciones, junto a una mayor concurrencia en las licitaciones, con una mayor ventaja en los precios, sino que también tienen como objeto esencial conseguir que los futuros proveedores del Estado tengan, en forma permanente, la máxima responsabilidad y solvencia moral y material. Es decir el Registro no solo legitima para participar en el procedimiento de selección, sino que también certifica que el inscripto es apto para celebrar ese contrato, de ahí lo trascendente que resulta ser su actuación y la forma objetiva y veraz con que debe llevar a cabo dicho cometido;
Que debe tenerse en cuenta que la Comisión de Preadjudicación y el Registro de Licitadores debe realizar sus tareas dentro de un marco de absoluta legalidad, y que la certificación que brinda o la decisión de no emitirla, es un acto administrativo (conf.: Cassagne Juan C. -El Acto Administrativo, Abeledo Perrot, Buenos Aires 1974- p.91 a 93 y 97 a 101);
Que sentado todo lo expuesto, la capacidad de obra que otorga el Registro de Licitadores al licitante, indudablemente debe encontrarse “debidamente motivada”, fundamentalmente en lo que se refiere a la idoneidad técnica y financiera, las que deben ser suficientemente acreditadas por el interesado a la inscripción, ya que las mismas no se presumen, sino que requiere prueba de su existencia (conf.: Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo, tomo III A, p. 220/221);
Que la inscripción en el Registro de Licitadores no resulta ser un acto automático, sino que importa un primer paso en la selección del contratista estatal, la que sólo se producirá en la medida que el mismo pueda reunir las condiciones básicas que acrediten la aptitud del administrado a los efectos de constituirse en contratista del Estado, y el Registro de Licitadores no sólo tiene como fin el de otorgar esta inscripción y el de obtener en beneficio del interés público el mayor número de inscriptos, para contar con mejores condiciones generales y mayor concurrencia en las licitaciones, lo que redundaría en una mejora en las cotizaciones, sino que también tiene como objeto esencial asegurar que los futuros proveedores del estado tengan la máxima responsabilidad y solvencia moral y material;
Que en definitiva, la capacidad de obra otorgada es de fundamental importancia, ya que enlaza técnicamente a la futura obra con aquel que puede llegar a ser seleccionado para ejecutarla, por lo que la capacidad de obra otorgada debe estar absolutamente acreditada y ser acorde a la real situación del futuro oferente;
Que el Tribunal de Cuentas tiene competencia para intervenir en el control de legalidad de las Licitaciones Públicas, por consiguiente los Contadores Fiscales, para ejecutar adecuadamente esta facultad legal, deben controlar todos los aspectos del trámite, lo que, evidentemente incluye al Registro de Licitadores, y las oficinas públicas deben evacuar fundadamente todos los Informes que se les soliciten;
Que ante el requerimiento del Tribunal de Cuentas, solicitando opinión fundada y documentada sobre la metodología aplicada para darle a la empresa un monto de capacidad de ejecución de $ 4.306.791,38 no resulta suficientemente fundada la respuesta del Registro de Licitadores obrante a fs. 484, ya que la misma no tiene respaldo veraz y documentado que acredite un capital real de $ 769.069,89 conforme se desprende del Informe Profesional obrante a fs. 411, donde el profesional interviniente deja claramente asentado que esta información contable no surge de libros y que tampoco ha realizado sobre la misma procedimiento de auditoria que permita asegurar la fidelidad de la información, indicativo todo ello de que el accionar del Registro de Licitadores no se ajustó a lo reglado en el Decreto Nº 2546/93 y Resolución Nº 65/00, lo que evidencia una grave falla de procedimiento y una falta de objetividad y claridad en lo actuado, que se condice más con una actuación arbitraria, que es el límite a la discrecionalidad que la norma le ha otorgado al Registro. El examen o valoración que realiza la Administración, utilizando el Registro, en orden a seleccionar a sus potenciales oferentes, no podrá ser nunca arbitraria, ya que en el derecho administrativo la expresión “a su exclusivo juicio”, tiene escaso ámbito de vigencia (conf.: Barra, Rodolfo Carlos – Contrato de Obra Pública);
Que el artículo 19º de la parte resolutiva del Decreto Nº 2546/93 regla el procedimiento que se debe seguir para otorgar a las empresas la capacidad de obra, estableciendo pautas objetivas, como son: obras ejecutadas o en ejecución en la especialidad respectiva en un período de 5 años anteriores a la fecha de inscripción, equipo y herramientas de la empresa tomados a valor de realización. Sentado ello, y teniendo en cuenta que a fs. 348 obra una constancia presentada ante A.F.I.P. donde la empresa solicita el alta en el I.V.A. e Impuesto a las Ganancias a partir de Enero de 2005, resulta lógico colegir que hasta dicha fecha estábamos en presencia de una empresa que operaba en condición de “Monotributista” con una posibilidad máxima anual de ventas de $ 144.000,00, todo lo que obsta a la capacidad de obra que otorga el Registro del Licitador;
Que los Registros de Licitadores habilitan en general en orden de la presentación de ofertas, pero la adjudicación debe valorar la capacidad o aptitud en concreto que el oferente detenta para realizar esa determinada obra pública, en comparación con los restantes postulantes, ya que, en definitiva, las capacidades otorgadas por el Registro de Licitadores resultan ser un elemento más (junto al precio y las restantes circunstancias) a valorar en el momento de la adjudicación (ello dicho sin perjuicio de que debió ser valorado para admitir la oferta), y que con todos estos elementos la administración deberá formar su juicio objetivo sobre lo que entiende como oferta más conveniente;
Que por consiguiente colegimos infundada la capacidad de obra otorgada por el Registro de Licitadores, por encontrarse la misma infrafundamentada y carecer de motivación suficiente y adecuada, obviando todo respaldo documentado que permita individualizar los elementos de juicio en que se sustenta tal decisión. Existe una clara falta de valoración y ponderación circunstanciada de esas pautas, para permitir así reconstruir el camino y juicio lógico y demostrar que su accionar ha sido razonable y no discrecional ni arbitrario;
II.- Que, como ha sido dicho, “ ... el pliego de condiciones es la carta de navegación, hoja de ruta que rige los lineamientos para el procedimiento de selección del contratista, en primer lugar, y para la ejecución del contrato administrativo con posterioridad ...”;
Que encontrándose demostrado en autos la falta de cumplimiento de un requisito del pliego por parte de la empresa preadjudicataria (Artículo 1º, punto 1, capítulo II del Pliego de Bases y Condiciones Particulares), resulta suficiente causal para ratificar lo observado por el Contador Fiscal interviniente y en consecuencia disponer el rechazo del proyecto remitido a su contralor;
Que, adicionalmente, corresponde también tener en cuenta por ajustarse a derecho, las observaciones enumeradas en los puntos 1) a 4) de fs. 493 por parte de Contraloría Fiscal interviniente;
Que, por todo lo expuesto, corresponde el rechazo del proyecto agregado en autos, con expresa mención de que se ha continuado con
la reiteración de las deficiencias apuntadas en la tramitación por parte de los mismos organismos públicos involucrados, haciéndose necesario que se adopten las medidas correctivas pertinentes;
POR ELLO:
EL TRIBUNAL DE CUENTAS
R E S U E L V E:
Artículo 1º: Rechazar el proyecto de Decreto y modelo de contrato
a suscribirse obrantes a fs. 439/442 del Expediente Nº 12654/04 –MGES- por medio del cual se dispone aprobar lo actuado por el Instituto Provincial Autárquico de Vivienda y adjudicar la obra “LICITACIÓN PUBLICA Nº 34/04 – IPAV – 40 VIVIENDAS – 1º ETAPA EN LA LOCALIDAD DE VICTORICA - PROGRAMA FEDERAL DE CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDAS” a la empresa CONSTRUCCIONES ESTILO del Sr. Hugo Ricardo Padrones en la suma de $ 1.317.979,75.
Artículo 2º: Remitir las presentes actuaciones al titular del Poder Ejecutivo en los térmi-
nos de los artículos 6º y 7º del Decreto Ley Nº 513/69.
Artículo 3º: Regístrese por Secretaría, comuníquese, dése copia a la
Administradora del Sistema de Calidad bajo Normas ISO 9001:2000, agréguese al Digesto de normas del organismo, publíquese y cumplido archívese.