Tribunal
de Cuentas de la Provincia de La Pampa
RESOLUCIÓN Nº 63-2009
COMPRA DE TERRENOS EN LA CIUDAD DE GENERAL PICO PARA LA CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDAS
Publicado en B.O. Nº 2837 del 24-04-2009.-
Dictado el 06-04-2009.-
Operador de Digesto: M. B.-
VISTO:
El Expediente Nº 9614/08 -MGES- caratulado “MINISTERIO DE OBRAS Y SERVICIOS PÚBLICOS – INSTITUTO PROVINCIAL AUTÁRQUICO DE VIVIENDAS – S/ COMPRA DE TERRENOS EN LA CIUDAD DE GENERAL PICO PARA LA CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDAS”; y
CONSIDERANDO:
Que el Contador Fiscal interviniente no conforma las actuaciones, elevándolas a consideración de este Tribunal, por entender que “...en el referido proyecto no corresponde autorizar la compra de los terrenos ofrecidos por la Sra Elida Mary Epifanio y Gino, D.N.I. Nº 10.455.067, titular del 100% y los Sres Jorge Daniel Polero y Paulo Antonucci D.N.I. Nº 26.507.787, en condominio, en razón de que sus ofertas no han sido consideradas como tales, según surge de lo dispuesto en el Acta de Apertura confeccionada por el Tribunal de Tasaciones -Comisión Interviniente a los efectos de la Preadjudicación (fs. 14)-. En el referido acta, la Comisión hizo constar, de acuerdo a su evaluación, que las mismas no cumplimentaban los requisitos mínimos de la presentación, procediendo en ese acto a la devolución de las mismas....”;
Que el Instituto Provincial Autárquico de Viviendas, bajo el procedimiento instaurado en la Resolución (IPAV) Nº 381/2008, realizó una compulsa pública tendiente a la adquisición de terrenos donde se construirán futuros complejos habitacionales;
Que la norma citada, de características particulares aplicables a la compra de terrenos, establece una serie de requisitos (pautas de compras) que deberán ser cumplimentados por el Estado, tales como publicación en medios regionales de comunicación gráficos, radiales y televisivos, informando requisitos de superficie mínima de los terrenos, precios topes de los inmuebles requeridos, lugar de recepción y fecha de la apertura de las propuestas, etc; y otros que deben observar los oferentes de los terrenos, v.g., presentar las propuestas en sobre cerrado sin ningún tipo de inscripción y/o membretes que identifiquen al oferente, informe del Registro de la Propiedad Inmueble que acredite las condiciones de dominio y la inexistencia de gravámenes y/o restricciones e inhibiciones del titular, libre deuda de impuestos municipales y/o provinciales, planos catastrales, la propuesta económica, plazo de mantenimiento de su oferta, etc.;
Que el trámite administrativo realizado dista de ser asimilable a una expropia-ción de inmuebles y, consecuentemente, sometido al ámbito de la NJF Nº 908, dado que carece de las condiciones que deben reunir estos inmuebles: únicos e insustituibles y ser destinados a una obra pública o de interés público que los convierta en pasibles de ser declarados de utilidad pública mediante el dictado de una ley, y por ende, sujetos a expropiación;
Que la Resolución Nº 381/08 (dictada por el IPAV), en su artículo 2º, declara la necesidad de incorporar terrenos al Banco de Tierras del IPAV y establece que se autoriza a “iniciar los procedimientos administrativos que correspondan, de acuerdo a las normas legales vigentes.” Esta norma tiene 3 Anexos: I. INSTRUCTIVO COMPRA DE INMUEBLES, II. INSTRUCTIVO PARA LOS OFERENTES y III. CUESTIONES O PUNTOS MÍNIMOS QUE DEBE CONTENER EL AVISO, de cuya lectura se desprende que la misma se asimila a un pliego licitatorio y cumple con los requisitos que la doctrina establece como características propias de las licitación pública: Publicidad, para asegurar el conocimiento de todos quienes deseen presentarse para formular ofertas, Libre acceso de los que reúnan los requisitos preestablecidos en las normas que la condicionan e Igualdad absoluta de aquellos que participen en el llamado (“Teoría General del Contrato Administrativo” Miguel A.Bercaitz);
Que con el dictado de la Resolución Nº 381/08 y sus Anexos, se fijan las pautas de compra, el instructivo para los oferentes de inmuebles y el modelo del aviso a insertar en los medios de publicidad para convocar a los propietarios de terrenos interesados en ofrecerlos en venta al IPAV. Es decir que por el contenido de los referidos anexos solo cabe concluir que se trata de la aprobación del pliego de condiciones asimilable a las licitaciones públicas por las que son convocadas aquellas personas que poseen terrenos para la adquisición en las distintas localidades de la Provincia a fin de contar el IPAV con los inmuebles aptos para la ejecución de los diversos planes de vivienda que puedan llevarse a cabo por dicho Instituto. Esta circunstancia es reconocida por el Presidente del IPAV, en el escrito presentado como contestación a la Providencia de fs. 205 formulada por el Contador Fiscal, donde expresamente manifiesta: “... en este procedimiento los lineamientos a seguir quedaron establecidos en el anexo I, II y III de la resolución 381/08 IPAV, asimilable si se quiere, a lo que sería un pliego de condiciones” (fs. 208);
Que la falta de una denominación adecuada no puede dejar de identificar la esencia de un acto. En este caso las pautas y demás formularios y anexos aprobados por la Resolución Nº 381/08 -aunque no lo diga explícitamente- deberán entenderse como el pliego de la convocatoria pública y por ello deberán respetarse (por el Estado y por los oferentes) en todo el trámite de la compra;
Que según el procedimiento de selección establecido en la Resolución Nº 381/08 y de conformidad a las pautas de compra instauradas mediante el acto administrativo mencionado, se torna imperativo precisar la plataforma jurídica que se pretende aplicar en el “Thema decidendum”. Es de resaltar que el Estado Provincial está sometido al principio de legalidad, que condiciona su actuar al marco normativo previamente formulado por ese mismo poder público que, de tal modo se autolimita. La Administración Pública provincial se encuentra positivamente sometida al ordenamiento jurídico y en consecuencia todo el obrar estatal se presenta como un poder atribuido previamente en forma expresa y específica por el ordenamiento jurídico. Y ello tiene lugar con todas las potestades y por consiguiente, su eventual contenido, ya sea reglado o discrecional, se debe inferir positivamente de la norma de atribución. En tal sentido la administración se encuentra positivamente sometida al ordenamiento jurídico como consecuencia del principio de legalidad administrativa;
Que en el cumplimiento de la norma mencionada, el IPAV procedió -en el Acta de Apertura- al rechazo de dos de las ofertas “.. por no cumplimentar con los requisitos mínimos de la presentación y se le hace la devolución de las mismas...” (ver fs. 14);
Que la posterior incorporación de dichas propuestas transformarían el acto administrativo en discrecional y arbitrario, en contraindicación a lo legalmente instituido en la norma que rige dicho acto (en este caso, la Resolución Nº 381/08). Las ofertas presentadas, analizadas y luego rechazadas y devueltas a los oferentes no fueron consideradas, con lo que su incorporación extemporánea atenta contra la seriedad y transparencia que tienen que tener los actos de gobierno. Marienhoff, en su Tratado de Derecho Administrativo -Tomo III- explica la juricidad (moralidad y eficiencia) a lo que debe ajustarse el procedimiento de contratación, diciendo “...En lo ateniente al aspecto “moral” no debe olvidarse que el comportamiento del Estado -a través de sus órganos- ha de ser de tal jerarquía que pueda servir de constante ejemplo o guía para que los administrados, inspirándose en ese comportamiento, ajusten su conducta al mismo y actúen siempre en armonía con normas de dignidad...”. Continuando, expresa, “...no se concibe un Estado de Derecho con “derecho” pero sin “moral”, ya que esta debe ser el substrato de aquel...”.
Que si se diera curso administrativo favorable a las ofertas rechazadas, sin respetar el procedimiento previsto en la norma legal, se
rompería el principio de igualdad con los oferentes, máxime si se tiene en cuenta que el rechazo de las ofertas se efectuó por “...no cumplimentar con los requisitos mínimos de la presentación...”;
No es acertado lo expresado por el Presidente del IPAV en su escrito de fs. 206/209 al decir que “...Ante el silencio de la ley, el principio básico del Derecho Administrativo, en la materia, es la libertad o discrecionalidad de la Administración Pública para seleccionar o elegir su contratante...” dado que la contratación pretendida -adquisición de terrenos- se encuentra reglada. Esto es así porque la NJF Nº 816 (texto ordenado por Decreto Nº 1893/96) de creación del IPAV, en su artículo 8º, establece que “...las contrataciones que se originen como consecuencia de la aplicación de la presente ley, estarán sujetas al régimen de las leyes 3 y 38 y sus complementarias, sustitutas y normas reglamentarias, con las excepciones que específicamente establezca el Poder Ejecutivo...”. Por ende, no caben dudas que estamos ante un procedimiento reglado, cual es el de compra de terrenos destinados a construcción de viviendas: Licitación Pública, según lo instituido por el artículo 33 de la Ley de Contabilidad Nº 3 (“...Toda contratación en que el Estado Provincial sea parte y en general toda aquella que signifique entrada o salida de fondos, que no esté reglada en forma especial, se regirá por las disposiciones de la presente ley y se realizará previa licitación pública...”);
Que fue el Estado quien al establecer un régimen excepcional -Resolución Nº 381/08- lo convirtió en un procedimiento administrativo reglado, siendo un deber ineludible y prioritario someterse al mismo;
El rechazo de las dos ofertas por parte del Tribunal de Tasación refleja una manifestación inequívoca del incumplimiento de los requisitos formales establecidos en los anexos I, II y III. Esta decisión administrativa es aceptada por los propios interesados ya que a fs. 106 Polero Jorge Héctor y Antonucci Paulo, el 18/09/08, solicitan que se considere la posibilidad de seguir teniendo en cuenta la oferta y a fs. 107 se presenta Elida Epifanio, el 23/09/08, haciendo llegar la documentación faltante entendiendo haber subsanado los errores: esta actitud es un reconocimiento expreso de que no cumplimentaron en tiempo y forma los requisitos exigidos en la convocatoria (se presentaron con posterioridad a la apertura de los sobres y luego de que sus ofertas fueran rechazadas);
Que conforme lo expuesto, corresponde rechazar el proyecto de contratación sometido a intervención, dado que únicamente la oferta presentada por la Sras. Mirta Esther y Olga Raquel SGALA y MERLO se ajusta a la convocatoria realizada por el IPAV para la compra de inmuebles;
POR ELLO
EL TRIBUNAL DE CUENTAS
R E S U E L V E:
Artículo 1º: Rechazar el proyecto de Decreto obrante a fs. 187/189 del Expediente Nº 9614/08 –MGES - caratulado “MINISTERIO DE OBRAS Y SERVICIOS PÚBLICOS – INSTITUTO PROVINCIAL AUTÁRQUICO DE VIVIENDAS – S/ COMPRA DE TERRENOS EN LA CIUDAD DE GENERAL PICO PARA LA CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDAS”, por el cual se autorizaba al IPAV a adquirir inmuebles en la ciudad de General Pico destinados a la construcción de futuros complejos habitacionales.
Artículo 2º: Conformar, de acuerdo a lo expresado en el último considerando, la adquisición de los inmuebles ofertados por las Sras. Mirta Esther y Olga Raquel SGALA y MERLO, por la suma de PESOS DOS MILLONES CIENTO SESENTA MIL ($2.160.000,00).
Artículo 3º: Remitir las presentes actuaciones al titular del Poder Ejecutivo en los términos de los artículos 6º y 7º del Decreto Ley Nº 513/69.
Artículo 4º: Regístrese por Secretaría, comuníquese y cumplido archívese.
Firma: Presidente Subrogante Dr. Francisco GARCÍA, Vocal Subrogante CPN César Luis CAMILETTI, Vocal Subrogante CPN Liliana SAGO de LEVENTAN por ante mí: Secretario CPN Daniel Omar BENINATO, Tribunal de Cuentas de la Provincia de La Pampa.-