Tribunal
de Cuentas de la Provincia de La Pampa
RESOLUCION Nº 103/05
Licitación Pública destinada a la ejecución de la obra “Redes de Media Tensión, Distribución en Baja Tensión y Alumbrado Público en Casa de Piedra”[1]
Publicada en B.O. 2665 del 06-01-06.-
Dictada el 29-12-2005.-
VISTO:
El expediente Nº 12881/04 -M.G.E.yS.- iniciado por la Administración Provincial de Energía, y
CONSIDERANDO:
Que el mismo tramita la Licitación Pública Nº 6/05 destinada a la ejecución de la obra “Redes de Media Tensión, Distribución en Baja Tensión y Alumbrado Público en Casa de Piedra”;
Que el expediente es remitido a consideración de Contraloría Fiscal con proyecto de Decreto y modelo de contrato a suscribirse obrantes a fs. 1073 a 1078, mediante los cuales se proyecta adjudicar la referida licitación pública a la empresa PROA S.A. en la suma de $2.297.000,00;
Que el Contador Fiscal interviniente no conforma las actuaciones, elevándolas a consideración de este Tribunal, mediante dictamen obrante a fs. 1113 a 1116, cuestionando la Capacidad de Obra otorgada por el Registro Permanente de Licitadores de Obras Públicas;
Que, en un profundo análisis, el Contador Fiscal entiende que no se ha fundamentado suficientemente la Capacidad de Obra otorgada a la empresa PROA S.A., detallando serias anomalías y deficiencias en la documentación presentada por la empresa y obrante en autos, que desmerecen e inmotivan la aludida capacidad técnica y de contratación determinada a fs. 435 por valores de $ 6.941.000,00 y $ 10.185.318,64 respectivamente;
Que respecto a las observaciones efectuadas por el Contador Fiscal, cabe destacar la identificada en su Providencia Nº 38/05 OMB como punto 2, donde requiere explicaciones y precisiones respecto a la capacidad de contratación otorgada por el Registro;
Que en lo referente a la compra de máquinas y herramientas a la firma “Proyectos y Obras Americanas S. A.” según factura Nº 0001 – 00000747 de fecha 03/01/2005 por un monto de $ 270.233,94 en condición de pago contado, merece señalarse que, de acuerdo a lo expuesto en el Balance General de la firma con fecha de cierre 31/12/2004 al folio 1093/4 en la matriz valuación y composición de los distintos rubros de los Activos Corrientes, no posibilitarían el pago contado de la mencionada factura. Asimismo en el marco de la Ley antievasión Nº 25345, se establece que no surtirán efectos entre partes ni frente a terceros los pagos totales o parciales de sumas de dinero superiores a $ 1.000,00-, que no fueran realizadas mediante cheques – giros, tarjeta de crédito, transferencias con mediación de bancos o entidades financieras;
Que en el mismo documento y con respecto al punto 4, se solicita dictamen fundado de Registro Permanente de Licitadores de Obras Públicas, sobre razonabilidad de los valores presuntos de realización otorgados a los bienes “herramientas, maquinarias y equipos” y grado de utilización de los mismos, compartiendo este Tribunal de Cuentas el criterio y las dudas expresadas por el Contador Fiscal, por tratarse de información que incide en la determinación de la capacidad técnica del oferente y futuro contratante con el Estado Provincial;
Que asimismo obra en autos dictamen del Asesor Letrado de este organismo que comparte las observaciones formuladas por el Contador Fiscal y que a su entender también obstan la conformación de estas actuaciones;
Que en su dictamen, el Asesor Legal concluye opinando que corresponde rechazar el proyecto de decreto agregado en autos, conforme lo refiere el Contador Fiscal en su intervención;
Que, se debe tener presente que este Tribunal de Cuentas ya se ha expedido, de manera abundante, sobre la importancia que tiene el proceso o trámite que concluye con el otorgamiento de la Capacidad de Obra que confiere el Registro Permanente de Licitadores de Obras Públicas a las distintas empresas, en atención a que ella otorga la legitimación para intervenir. El derecho a participar del procedimiento de selección nace de tal legitimación; el derecho a la adjudicación, en cambio, nace de la condición de oferta más conveniente;
Que conforme a ello, en la Resolución Nº 79/05, del 14 de octubre de 2005 (entre otras) sostuvimos:
“I.- Del Registro de Licitadores: Que este Tribunal, como hemos manifestado anteriormente, se ha expedido sobre las funciones y cometidos que tiene el Registro de Licitadores, al intervenir los Expedientes Nº 11818/2004 -MGEyS-, dictando la Resolución Nº 15/05 y Nº 446/2005, donde sostuvimos que el Decreto Nº 2546/93 regla el procedimiento que se debe seguir para otorgar a las empresas la capacidad de obra, estableciendo pautas objetivas como son: obras ejecutadas o en ejecución en la especialidad respectiva en un periodo de 5 años anteriores a la fecha de inscripción, equipo, herramientas de la empresa tomados a valores de realización;
Que coincidente con lo expuesto, la capacidad de obra que se otorgue necesariamente debe encontrarse fundamentada, contener una motivación suficiente y adecuada, que individualice los elementos de juicio que son la base de su decisión, valorando y ponderando de manera circunstanciada estas pautas, para permitir reconstruir el camino y juicio lógico y demostrar que su accionar no ha sido discrecional ni arbitrario (conf.: “Sainz Moreno, Fernando- Conceptos Jurídicos, interpretación y discrecionalidad administrativa-; Fiorini, Tratado..., Tomo I);
Que como se ha sostenido, el principal cometido de los Registros de Licitadores consiste en acordar la legitimación para participar en el procedimiento de selección (Habilitación), lo que ayuda a la objetividad y claridad del concurso. Es decir que estamos frente a una condición subjetiva para poder participar y ser admitido en el procedimiento de selección, tratándose de un presupuesto de legitimación especial del particular que contrata con la administración pública (conf.: Cianflone, Antonio, L’appalto di opere pubbliche, Giuffré, 1981, p.223);
Que el Decreto Nº 2546/93 reglamenta el funcionamiento del Registro Permanente de Licitadores de Obras Públicas, Constructores y Consultores, fijando las atribuciones y su ámbito de actuación, coadyuvando junto a la Administración licitante en su tarea de valorar comparativamente los antecedentes del administrado oferente, que tiene en el interés general su fundamento;
Que el Registro de Licitadores no solo persigue el fin de obtener en beneficio del interés público el mayor número de inscriptos, para así lograr mejores condiciones generales en las contrataciones, junto a una mayor concurrencia en las licitaciones, con una mayor ventaja en los precios, sino que también tienen como objeto esencial conseguir que los futuros proveedores del Estado tengan, en forma permanente, la máxima responsabilidad y solvencia moral y material. Es decir el Registro no solo legitima para participar en el procedimiento de selección, sino que también certifica que el inscripto es apto para celebrar ese contrato, de ahí lo trascendente que resulta ser su actuación y la forma objetiva y veraz con que debe llevar a cabo dicho cometido;
Que debe tenerse en cuenta que la Comisión de Preadjudicación y el Registro de Licitadores debe realizar sus tareas dentro de un marco de absoluta legalidad, y que la certificación que brinda o la decisión de no emitirla, es un acto administrativo (conf.: Cassagne Juan C. -El Acto Administrativo, Abeledo Perrot, Buenos Aires 1974- p.91 a 93 y 97 a 101);
Que sentado todo lo expuesto, la capacidad de obra que otorga el Registro de Licitadores al licitante, indudablemente debe encontrarse “debidamente motivada”, fundamentalmente en lo que se refiere a la idoneidad técnica y financiera, las que deben ser suficientemente acreditadas por el interesado a la inscripción, ya que las mismas no se presumen, sino que requiere prueba de su existencia (conf.: Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo, tomo III A, p. 220/221);
Que la inscripción en el Registro de Licitadores no resulta ser un acto automático, sino que importa un primer paso en la selección del contratista estatal, la que sólo se producirá en la medida que el mismo pueda reunir las condiciones básicas que acrediten la aptitud del administrado a los efectos de constituirse en contratista del Estado, y el Registro de Licitadores no sólo tiene como fin el de otorgar esta inscripción y el de obtener en beneficio del interés público el mayor número de inscriptos, para contar con mejores condiciones generales y mayor concurrencia en las licitaciones, lo que redundaría en una mejora en las cotizaciones, sino que también tiene como objeto esencial asegurar que los futuros proveedores del estado tengan la máxima responsabilidad y solvencia moral y material;
Que en definitiva, la capacidad de obra otorgada es de fundamental importancia, ya que enlaza técnicamente a la futura obra con aquel que puede llegar a ser seleccionado para ejecutarla, por lo que la capacidad de obra otorgada debe estar absolutamente acreditada y ser acorde a la real situación del futuro oferente;
Que el Tribunal de Cuentas tiene competencia para intervenir en el control de legalidad de las Licitaciones Públicas, por consiguiente los Contadores Fiscales, para ejecutar adecuadamente esta facultad legal, deben controlar todos los aspectos del trámite, lo que, evidentemente incluye al Registro de Licitadores, y las oficinas públicas deben evacuar fundadamente todos los Informes que se les soliciten.”
Que conforme a lo anteriormente expuesto y estando en presencia de una empresa nueva, su requerimiento de Capacidad de Obra debe ser evaluado con una importante rigurosidad, precisamente por su carencia de antecedentes de tareas en esta provincia, y porque así se desprende de una correcta interpretación de las normas que reglamentan el Registro Permanente de Licitadores de Obras Públicas (conf: artículo 9º inciso d) y e), artículo 11º, artículo 19º del Decreto Nº 2546/93);
Que resulta evidente la falta de objetividad, de claridad y de sustento contable en la documental presentada por la empresa, obrante en autos, y que el Contador Fiscal desmenuza con ponderable objetividad en su dictamen, lo que debió llamar la atención o ser advertido por aquellos que intervinieron en el procedimiento de otorgamiento de capacidad técnica y de contratación de la empresa preadjudicataria;
Que en tal sentido debe tenerse presente que el exámen o valoración que realiza la Administración, utilizando el Registro, en orden a seleccionar a sus potenciales oferentes, no podrá ser nunca arbitraria, ya que en el derecho administrativo la expresión “a su exclusivo juicio”, tiene escaso ámbito de vigencia (conf.: Barra, Rodolfo Carlos – Contrato de Obra Pública), lo que no se ve plasmado en la actuación del Registro Permanente de Licitadores de Obras Públicas en el caso en exámen;
Que concluyendo, entendemos infundada la Capacidad de Obra otorgada por el Registro Permanente de Licitadores de Obras Públicas, por encontrarse la misma infrafundamentada, carecer de una motivación suficiente y adecuada, al no encontrar respaldo suficiente en la documentación presentada por la empresa, la que a todas luces no transparenta
la situación real de la misma. Existe una clara falta en la valoración y ponderación de la documental que presenta la empresa, que de ninguna manera se condice con la capacidad de obra que oportunamente le otorgaron;
Que los Registros de Licitadores habilitan en general en orden de la presentación de ofertas, pero la adjudicación debe valorar la capacidad o aptitud en concreto que el oferente detenta para realizar esa determinada obra pública, en comparación con los restantes postulantes, ya que, en definitiva, las capacidades otorgadas por el Registro de Licitadores resultan ser un elemento más (junto al precio y las restantes circunstancias) a valorar en el momento de la adjudicación (ello dicho sin perjuicio de que debió ser valorado para admitir la oferta), y que con todos estos elementos la administración deberá formar su juicio objetivo sobre lo que entiende como oferta más conveniente;
II.- Que, como ha sido dicho, “ ... el pliego de condiciones es la carta de navegación, hoja de ruta que rige los lineamientos para el procedimiento de selección del contratista, en primer lugar, y para la ejecución del contrato administrativo con posterioridad ...”;
Que encontrándose demostrado en autos la falta de cumplimiento de un requisito del pliego por parte de la empresa preadjudicataria (Artículo 6º del Pliego de Bases y Condiciones Particulares), resulta suficiente causal para ratificar lo observado por el Contador Fiscal interviniente y en consecuencia disponer el rechazo del proyecto remitido a su contralor;
Que todo lo expuesto, es reiterativo de lo ya expresado anteriormente en Resoluciones Nº 15/05 y 59/05 de este Tribunal de Cuentas, que nos eximen de mayores citas doctrinarias y jurisprudenciales sobre el tema en cuestión;
Que, adicionalmente, corresponde también tener en cuenta por ajustarse a derecho, la observación mencionada por Contraloría Fiscal en el punto 2) de fs. 1116, al constatarse que se han incorporado a las actuaciones fotocopias sin autenticar;
Que, por todo lo expuesto, corresponde el rechazo del proyecto agregado en autos, con expresa mención de que se ha continuado con la reiteración de las deficiencias apuntadas en la tramitación por parte de los mismos organismos públicos involucrados, haciéndose necesario que se adopten las medidas correctivas pertinentes;
POR ELLO:
EL TRIBUNAL DE CUENTAS
R E S U E L V E:
Artículo 1º: Rechazar el proyecto de Decreto y modelo de contrato a suscribirse obrantes a fs. 1073 a 1078 del Expediente Nº 12881/04 –MGES- por medio de los que se dispone aprobar lo actuado por la Administración Provincial de Energía y adjudicar la obra “REDES DE MEDIA TENSIÓN, DISTRIBUCION EN BAJA TEN-SIÓN Y ALUMBRADO PUBLICO EN CASA DE PIEDRA” a la empresa PROA S.A. en la suma de $2.297.000,00;
Artículo 2º: Remitir las presentes actuaciones al titular del Poder Ejecutivo en los términos de los artículos 6º y 7º del Decreto Ley Nº 513/69.
Artículo 3º: Regístrese por Secretaría, comuníquese, dése copia a la Administradora del Sistema de Calidad bajo Normas ISO 9001:2000, agréguese al Digesto de normas del organismo, publíquese y cumplido archívese.